摘要：跨越行政管辖区的公共问题日益增多，传统以地域为边界的管理方式在治理这类公共问题上捉襟见肘。中央政府、省政府、县、乡政府、以及村委会居委会分别作为治理区域问题的主体都存在着内生性的不足。需要常态的治理区域公共事务的机制，以保证区域公共事务得到及时、有效的治理。治理区域公共事务的关键在于受区域公共事务影响的利益相关人能够组织成相应的供应单位，该供应单位必须选择利益相关人表达偏好的方式，在利益相关人之间分摊成本的方法，并选择相应的生产单位来生产治理区域公共事务所需要的公共品。

　　关键词：区域公共事务；治理；供应单位；清水江

　
　　Abstract

　　With the increasing emergence of public affairs covering different jurisdictions，the traditional mode of management based on the geographical boundaries could notsolve these trans-jurisdictional problems.Through the analysis of governing thepolluted Qingshui River ，the article argues that the key point in governing theseregional public affairs lies in the proper organizing of stakeholders of relativepublic affairs into a supplying unit which can select ways to express preferencesof stakeholders ，ways to share cost of governing regional public affairs，andselect relative production unit to produce public goods and services.

　　Key Words ：Regional Public Affairs；Governance；Providing unit；Qingshui River

　　贵州、重庆、湖南三省交界之处因自然资源丰富而被誉为“锰矿金三角”，矿石生产的高额利润吸引了各种采矿队伍，它迅速发展成为中国最大、最密集的电解锰生产基地。与之伴生的是这一地带的区域公共问题非常突出和尖锐，这里赌场屡禁不止，毒品和枪支日益泛滥。在这种种问题中，目前最突出的是清江水污染的问题。不同种类、不同品位的矿石在提炼过程中产生的不同颜色、不同污染程度的废水统统注入了清水江。沿江许多人因此罹患肾结石、胆结石、癌症、毒疮甚至是一些不知名的怪病。本文认为问题的关键症结在于行政管理体制不顺而非控污技术落后，因此尝试从管理的角度分析为什么该地域的污染未能得到有效治理，希望为类似的跨越行政区的公共事务治理提供一个新的视角。

　　一、清水江污染问题治理中的几种主要治理者及其困境

　　清水江污染问题是一个典型的涉及到多个行政管辖区的公共问题，在这一“三不管”地带，现有的治理者有这样几种：一类是作为地方一级政权的乡政府、县政府和省政府，由于在治理区域问题时这几种政权作为治理主体面临的困境大致相同，因此本文将之归于一类来进行探讨。第二类是中央政府，作为区域问题的治理主体，它与地方政府面临的困境有着根本的差异。第三类是民间自治性组织，在我国村和居委会是其最基本的一种组织方式。接下来本文具体分析清水江治理过程中这些治理者是如何出场的，以及在承担治理者角色时因哪些环节的问题而使得它不能有效地承担治理者的职责。

　　首先出场的是村和居委会。从2002年发觉清水江污染至今，为了得到清洁的生活、生产用水，沿江两岸40余个行政村及居委会干部想了各种办法，也走过了不同的渠道。“自2003年开始，我们在政协会议上年年提建议案，个人也提，联合也提，但问题还是不能解决”[1].当地一位村主任说：“在我们权限内，该讲的讲了，该办的办了，实在没有什么办法了”[2].村和居委会一级的自治性组织在表达民众需求方面更有优势，因为它与受区域问题影响的公民接触最密切，甚至其组成成员本身也受该区域公共问题的影响，因此有强烈的动机去治理这类公共问题。这些经海选胜出的村干部也深知应当尽到为民作主的本份。但受制于制度约束和其“准政权式组织”的身份，尤其是财政上不独立，它几乎无法为区域公共品的生产筹措资金，很难向居民和企业尤其是进行污染的矿主分摊治理公共问题的成本。

　　其次出场的是中央政府。2003年初，“受污染群众”给中央去信反映了清水江的污染情况。不久，国家环保总局派出一名官员到清水江一带视察。但是，“这些厂子（指矿厂）在环保总局官员到达前半个月就停产了”[3].此次视察收效甚微。将区域公共事务治理的希望寄托在中央政府，产生的问题就是政府太大而无法解决小问题。一方面，中央政府考虑的是牵涉全国的事务。如果由中央政府来解决区域问题，即是在全国人民之间分摊治理成本，这对那些并不受该区域公共问题所影响的人来讲是一种不公平。而且，各种区域公共问题如果都提交到中央层面，那么，无疑是在中央政府本已繁重工作日程上再添卷宗。从中央政府的偏好与权重考虑来看，在区域内很重大的公共问题，在中央日程上不一定就同样重要。甚至可能是相对中央政府面对的诸多事项，这类区域公共问题往往要让位于更为重要的考虑。换句话说，中央政府不能够很好地反映也不应该只反映出某一个区域内居民的偏好。结果就是，如果这类区域公共问题没有达到相当的严重程度，往往就得不到照料。

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